Kajian Ke atas Pelaksanaan Sekolah Agama Rakyat (SAR) Sebagai Sekolah Agama Bantuan Kerajaan (SABK)

1 Peranan Negeri Dalam Memperkukuhkan Sistem Madrasah di Malaysia : Kajian Ke atas Pelaksanaan Sekolah Agama Rakyat (SAR) Sebagai Sekolah Agama Bantuan Kerajaan (SABK) Azizi Umar & Supyan Hussin National University of Malaysia 1. Pengenalan Madrasah merupakan sekolah agama beraliran tradisional telah meletakkan asas pelajaran agama sebagai teras utama di samping ilmu kemahiran yang lain. Sistem persekolahan formal tersebut dianggap sistem moden pada masa itu dan pelajaran agama telah diberi pendekatan baru. Perubahan tersebut dapat mencapai matlamat pendidikan Islam yang bertujuan mengabdikan diri dan masyarakat kepada Allah dalam semua aspek kehidupan. (al-nahlawi 1996). Kewujudan sekolah ini memberikan cabaran besar kepada sekolah melayu hasil daripada krisis besar dalam masyarakat Islam kesan daripada fahaman sekularisme yang diterapkan oleh penjajah (S.S. Hussain & S.A. Ashraf 1980). Sekolah melayu telah dianggap sebagai satu ancaman kepada agama dan budaya hidup mereka (Khoo Kay Kim 1980). Penglibatan kerajaan negeri dalam memajukan madrasah ini terserlah sejak awal kemerdekaan lagi apabila mereka memberikan sebahagian bantuan kepada sekolah moden tersebut bahkan terdapat negeri yang mengurus sepenuhnya madrasah tersebut yang pada asalnya diuruskan oleh Jemaah Pengurusan Sekolah (JPS). Penglibatan kerajaan persekutuan pula bermula dengan bantuan per kapita yang diberikan sejak 1959. Bahkan sebahagian kecil madrasah telah dijadikan sekolah kerajaan mulai 1966 berdasarkan Akta Pelajaran 1961 dengan tujuan untuk memberikan bantuan kepada SAR kerana sudah lama berada dalam keadaan daif dan menyedihkan. Namun pengambilalihan tersebut telah menimbulkan krisis besar dalam hal ehwal pembangunan SAR dan menjejaskan identiti asal sistem madrasah sehinggalah usaha tersebut telah dihentikan mulai pada tahun 1983. Identiti asal yang dimaksudkan ialah kurikulum matapelajaran Diniah yang menjadi teras dan kebanggaan dalam sistem madrasah. Kini, satu lagi usaha terbaru kerajaan persekutuan dalam usaha memperkasakan SAR iaitu menjadikan SAR sebagai Sekolah Bantuan Kerajaan (SBK) mulai pada tahun 2005. 1 Kertas Kerja ini telah dibentangkan dalam The Seventh World Congress Muslim Education anjuran Kolej Antrabangsa Universiti Islam Selangor (KUIS) pada 21 hingga 23 Disember 2009 bertempat di Grand Bluewave Hotel Shah Alam. 1

2. Tujuan, Permasalahan dan Metodologi Dalam penulisan kertas kerja ringkas ini, penulis hanya akan menfokuskan kepada usaha terbaru tersebut dan melihat sejauh manakah peranan negeri dalam turut sama memperkukuh sekolah tersebut. Usaha terbaru tersebut telah menimbulkan kecurigaan kepada negeri dan pihak pengurusan sekolah sehingga beberapa penerangan dan penjelasan terpaksa dibuat bagi menjelaskan konsep baru perlaksanaan tersebut. Sebagai SBK, SAR perlu didaftarkan di bawah Akta Pendidikan 1996 bagi membolehkan ia diberi bantuan kewangan sepertimana SBK yang lain. Pendaftaran SAR yang dilaksanakan melalui Memorendum Persefahaman antara Kementerian dan kerajaan negeri atau JPS dilihat seolah-olah mengulangi proses yang sama semasa pengambilalihan seperti sebelum ini yang telah membawa kepada kegagalan dan kekecewaan besar pihak negeri dan SAR. Permasalahan pengambilalihan SAR pada tahun 1977 telah memberikan kesan negatif kepada pengusaha SAR hari ini dan pihak berkuasa agama negeri dalam memberikan sokongan padu kepada kerajaan Persekutuan dalam mendaftar SAR. Setelah lebih 30 tahun berlalu, ternyata usaha tersebut telah gagal dan memberikan masalah kepada matlamat asal penubuhan SAR di Malaysia. Kesan yang paling ketara ialah kehilangan kurikulum mata pelajaran Diniah atau kurikulum Al-Azhar yang menjadi identiti penting sekolah tersebut sejak zaman berzaman (Mohd Amar Abdullah, Temu bual). Bagaimanapun, langkah yang dilaksanakan 30 tahun dahulu mungkin agak berbeza dengan hari ini kerana perubahan polisi dan mekanisme yang digunakan. Penginstitusian dahulu lebih banyak implikasi negatifnya kepada Perlembagaan Persekutuan dan Akta Pelajaran 1961 kerana ia dilaksanakan dengan penuh rigid dan ketat. Langkah pendaftaran SAR sebagai SBK merupakan langkah besar Kementerian Pelajaran untuk memperkasakan sekolah agama bersama-sama dengan institusi pendidikan yang lain. Kertas kerja ini juga akan meninjau permasalahan ke atas negeri yang dilihat berkonflik dengan kerajaan persekutuan sedangkan semua peranan yang dimainkan oleh mereka adalah untuk membangunkan SAR. Selepas lebih 5 tahun proses pendaftaran berlalu, pihak berkuasa agama negeri seolah-olah menganggap kuasa mereka ke atas negeri sedikit demi sedikit telah hilang kerana telah diambil oleh kerajaan persekutuan. Keadaan ini sudah tentu akan membawa kepada masalah besar dalam pengurusan SAR. Ia bukan sahaja akan menjejaskan keberkesanan pentadbiran malah pelajar turut akan menjadi mangsa kepada konflik tersebut. Metodologi yang digunakan dalam kajian ini ialah menganalisis dokumen-dokumen rasmi kerajaan dan membuat sesi tembual dengan informan-informan yang berautoriti dengan kajian ini. 2

3. Pendaftaran SAR Sebagai Sekolah Bantuan Kerajaan 3.1 Maksud Pendaftaran Proses pendaftaran SAR telah dilaksanakan atas persetujuan dan arahan YAB Perdana Menteri pada masa itu iaitu Dato Seri Abdullah Ahmad Badawi. Persetujuan tersebut setelah menerima syor daripada Laporan Jawatankuasa Khas Mengkaji Isu Pendidikan Islam, Peranan Sekolah Agama Rakyat dan Memperkasa Sekolah Kebangsaan Khususnya Berkaitan Dengan Pendidikan Islam. Laporan ini juga dikenali sebagai Jawatankuasa Tan Sri Murad yang mengesyorkan agar SAR berdaftar dengan Kementerian Pelajaran bagi membolehkan bantuan yang lebih baik diberikan (Abrar, Temu bual). Langkah ini bertujuan untuk meningkatkan kualiti pendidikan bagi sekolah tersebut. Langkah tersebut bermaksud mendaftar SAR seluruh negara dan menjadikannya institusi pendidikan bantuan kerajaan berdasarkan Seksyen 16 (b). Kategori (a) ialah institusi pendidikan kerajaan, manakala kategori yang ketiga atau (c) ialah institusi pendidikan swasta. Dalam akta tersebut juga menjelaskan maksud sekolah bantuan kerajaan iaitu: institusi pendidikan yang menerima sumbangan modal dan sumbangan bantuan penuh 3.2 Status Pendaftaran Mengikut sumber dari Kementerian Pelajaran, sehingga ke hari ini (Oktober 2009) jumlah sekolah agama yang berdaftar sebagai Sekolah Bantuan Kerajaan (SBK) ialah 156 buah daripada 384 buah ke semuanya. Jumlah sekolah tersebut boleh dikategorikan kepada dua peringkat iaitu peringkat rendah sebanyak 16 buah dan peringkat menengah sebanyak 140 buah. Peringkat menengah pula dikategorikan kepada empat jenis sekolah iaitu Sekolah Agama Rakyat, Sekolah Agama Negeri (milik kerajaan negeri dan majlis agama Islam negeri), Sekolah Agama Bantuan Kerajaan Negeri dan Sekolah Menengah Agama Biasa (tiada kurikulum Mata pelajaran Diniah atau Kurikulum Al-Azhar). Ini bermakna hanya 40 peratus sahaja yang bersedia untuk mendaftar sebagai Sekolah Bantuan Kerajaan anjuran kementerian (Dangiran Mustapha, 2008). Itu pun termasuk sekolah-sekolah agama yang bukan SAR bersistem madrasah seperti mana asal penubuhannya. Bagaimana pula dengan baki sekolah yang belum mendaftar sebanyak 60 % lagi sedangkan segala usaha kempen, rayuan dan cadangan telah diberikan. Lebih menyedihkan lagi apabila SAR yang telah mendaftar sekitar 40% tersebut juga berada dalam keadaan yang serba salah. Persetujuan yang dibuat 3

sebelum ini melalui memorandum persefahaman bukan atas dasar sukarela tetapi dalam keadaan terdesak dan tiada pilihan lain (Salehuddin Kayat, Temu bual). Penyelidik hanya akan menumpukan perhatian dan perbincangan kepada 40% yang telah mendaftar sahaja. Pendaftaran SAR dan SAN sebagai Sekolah Bantuan Kerajaan (SBK) pada masa sekarang masih lagi dalam pemerhatian semua pihak yang terlibat memandangkan ia satu proses perlaksanaan yang memerlukan masa yang panjang. Sebagai contoh, persetujuan untuk mendaftarkan SAR telah diikat dengan satu memorendum persefahaman antara kementerian dengan JPS dan antara kementerian dengan pihak berkuasa agama negeri. Beberapa kekeliruan telah timbul di peringkat awal pendaftaran terutama dalam hal yang berkaitan dengan peranan jabatan agama dan sekolah, jaminan kukuh perlaksanaan kurikulum, perlantikan guru dan kuasa pentadbiran. Namun sehingga kajian ini ditulis, sudah banyak menunjukkan perkembangan baik terutamanya dari sudut pembangunan dan perjawatan (Muhammad Ya). 4. Isu-isu dan Permasalahan 4.1 Pertembungan Kuasa Sah Dalam Perlembagaan Pendaftaran SAR sebagai SBK pada asasnya boleh menimbulkan pertembungan kuasa sah melalui undang-undang yang telah digubal sebelum ini iaitu melalui enakmen negeri masing-masing. Kuasa sedia ada sudah wujud yang berpunca dari enakmen setiap negeri. Sebagai contoh, kuasa Menteri besar ke atas sebuah Sekolah Agama Rakyat. Dengan pendaftaran ini akan wujudnya satu kuasa baru iaitu kuasa Menteri Pelajaran ke atas Sekolah Agama Rakyat. Pertembungan ini masih belum mengambil kira kedudukan Raja sesebuah negeri yakni sultan dan kedudukan Majlis Raja-raja di peringkat persekutuan. Pertembungan dua kuasa ini sangat besar implikasinya kepada perjalanan pentadbiran sesebuah sekolah khususnya SAR. Masalah pertembungan sumber kuasa ini bertitik tolak dari kewujudan SAR sebagai institusi pembelajaran agama secara informal bukan formal. Asas tersebut telah meletakkan institusi SAR berada di dalam senarai negeri di bawah perlembagaan persekutuan. Perkembangan dan pengelolaan institusi tersebut telah diselenggarakan oleh pihak berkuasa agama negeri sama ada majlis agama Islam atau jabatan agama Islam sesebuah negeri terbabit. Dalam konteks pengagihan kuasa di antara dua buah kerajaan di atas, sekiranya wujud satu keadaaan di mana sesuatu perkara tidak dapat dikenal pasti dalam mana-mana senarai pada Jadual Sembilan sama ada Negeri atau Persekutuan, perlembagaan telah menyerahkan kepada badan 4

Perundangan negeri untuk melaksanakannya. Kuasa perundangan ini dipanggil kuasa perundangan baki seperti mana yang tercatat dalam Perkara 77 Perlembagaan Persekutuan. Bagaimanapun, dalam soal pengurusan SAR ia bukan soal berlaku kekosongan tetapi pertindihan yang sebenarnya telah diwujudkan dalam Senarai Persekutuan dan Senarai Negeri tetapi tidak dimasukkan dalam Senarai Bersama. Dengan maksud lain, urusan mengenai SAR akan mudah diselesaikan sejak dulu lagi jika isu pendidikan Islam dimasukkan dalam senarai bersama. Persoalan lain yang berbangkit ialah mengapa perkara tersebut tidak dimasukkan dalam Senarai Bersama.(Mohd Noor Alam Hussain, 1984) Persoalan awal yang mungkin timbul hasil pendaftaran tersebut berdasarkan akta ialah siapakah ketua kepada SAR atau SABK? Perlu disebutkan di sini pengalaman menguruskan SAR bukanlah perkara baru di Malaysia kerana sebelum ini segala penyelarasan dan pentadbirannya telah diuruskan oleh Lembaga Penasihat Penyelarasan Pembangunan Pendidikan Agama Islam (LEPAI), satu unit urusetia yang diletakkan di bawah pentadbiran JAKIM yang dinamakan juga bahagian pendidikan Islam untuk menguruskan SAR. Dalam penyelarasan sebelum ini, sekolah agama sendiri mempunyai lebih daripada satu nakhoda. Oleh yang demikian, apabila kita bercakap tentang masalah satu kapal dua nakhoda dalam isu kuasa negeri dan persekutuan bukanlah satu perkara yang mudah untuk diselesaikan. Ini kerana pentadbiran Sekolah-sekolah Agama Rakyat dan Sekolah Negeri mempunyai sejarahnya sendiri dan mempunyai sempadan sensitiviti pemilik asal SAR. Oleh sebab itulah, isu SAR boleh membawa kepada satu kapal tiga nakhoda dan kadang kala membawa kepada empat nakhoda. Dalam penyelesaian yang telah disediakan oleh Kementerian Pelajaran dan pihak Jemaah Pengurusan Sekolah, perundingan bersama telah diputuskan dalam perlantikan tersebut. Ini menjadikan masalah satu kapal dua nakhoda tidak berbangkit sebaliknya yang timbul ialah satu keluarga dua penjaga iaitu ibu dan bapanya. Samasama memainkan peranannya menjadikan keluarga lebih bahagia dan sejahtera. Jika dilihat dari segi perkembangan sejarahnya, kita dapat melihat sejarah nakhoda tersebut. Pertama, pihak lembaga pengelola sekolah tersebut, kedua, majlis agama Islam dan ketiga kerajaan negeri. Sesetengah negeri mempunyai kuasa yang berbeza ke atas sekolah agama. Sebagai contoh antara kerajaan negeri dengan majlis agama Islam. Kedua-dua badan ini dibina atas enakmen yang berbeza. Oleh sebab itulah, Sultan sebagai ketua agama Islam amat berkuasa ke atas majlis agama Islam negeri tetapi tidak mempunyai kuasa penuh ke atas sekolah agama milik negeri seperti di Kelantan. Ia bergantung pada enakmen yang ditubuhkan bagi sesebuah negeri tersebut. Pada pandangan penulis, konflik sumber kuasa ini berlaku apabila Kerajaan Persekutuan sendiri hanya memperakukan pendidikan Islam sebagai mata pelajaran bukan satu institusi formal sebagaimana institusi pendidikan yang lain. 5

4.2 Sistem Birokrasi Berpusat Memandangkan sistem pendidikan di Malaysia masih mengamalkan sistem pengurusan berpusat, ia sangat mudah membawa kepada karenah birokrasi yang tinggi (Robiah Sidin, 2003). Sebagai contoh, sebuah kementerian mengarahkan kuasa kepada jabatan, jabatan mengarahkan sesuatu arahan kepada pejabat pendidikan daerah dan barulah sampai ke sekolah. Ini bermakna sekiranya sesuatu arahan yang telah diputuskan, ia akan melalui dua peringkat organisasi iaitu jabatan pendidikan negeri dan pejabat pendidikan daerah. Perselisihan besar boleh berlaku dalam kedua-dua peringkat ini sebelum sampai ke pihak sekolah. Dalam konteks SABK, perselisihan dan konflik boleh berlaku antara JAPIM dengan Bahagian Pendidikan di Jabatan Agama Islam Negeri. Penulis tidak menafikan bantuan kewangan yang diberikan kepada SAR telah banyak meringankan bebanan dan seterusnya memajukan SAR daripada sedia ada sekurang-kurang dari sudut keperluan peralatan pengajaran dan kurikulum. Namun kemajuan dan pemodenan tersebut tidak akan ke mana jika akhirnya nanti, ia banyak menimbulkan suasana yang tidak kondusif kepada persekitaran sedia ada. Kebimbangan ini masih belum dikira dalam konteks sejauh mana ia berjaya mencapai falsafah pendidikan Islam. 4.3 Institusi pelajaran atau agama? Mengikut Perlembagaan Persekutuan dalam Jadual 9, Senarai 1 (Persekutuan), No. 13 (a) pelajaran, termasuk: Pelajaran rendah, menengah dan universiti; pelajaran vokasional dan teknik; latihan guru-guru; pendaftaran dan kawalan bagi guru-guru, pengurus-pengurus dan sekolahsekolah; memajukan pengajian dan penyelidikan khas; pertubuhan sains dan sastera; Perkara berkaitan dengan peruntukan kewangan dan perbelanjaan ke atas SMAR sama ada negeri dan persekutuan adalah berdasarkan Bahagian 7 Perkara 96 hingga 112 Perlembagaan Persekutuan yang membincangkan sumber pendapatan kedua-dua kerajaan. Sumber kewangan adalah berdasarkan kepada sumber kuasa masing-masing dan pembahagian tanggungjawab berdasarkan senarai negeri dan persekutuan seperti mana yang termaktub dalam Perlembagaan. Bantuan per kapita atau Per Capita Grant (PCG) adalah satu bantuan kewangan yang diperuntukkan kepada setiap murid sekolah sama ada bertaraf sekolah kerajaan dan bantuan kerajaan. Ia meliputi PCG mata pelajaran dan bukan mata pelajaran (Mohd 6

Ismail Othman, 2003). Oleh sebab pelajaran menengah menjadi tanggungjawab kerajaan persekutuan, sumber kewangan juga seharusnya datang dari kuasa yang sama seperti mana dalam perlembagaan tadi. Sekolah-sekolah dan institusi pendidikan yang lain menikmati pembangunan, infrastruktur dan kemudahan yang pelbagai atas sebab sekolah tersebut didaftar dan mengamalkan kurikulum kebangsaan. Ini bermaksud walaupun SMAR telah menjalankan kurikulum kebangsaan sejak tahun 1960-an lagi, namun bantuan yang diberikan hanyalah bantuan sumbangan sahaja iaitu bantuan berasaskan bilangan murid dalam sesebuah sekolah. Bagaimana pula dengan bantuan-bantuan yang lain yang disebut sebagai bantuan mata pelajaran dan bukan mata pelajaran. Apakah SMAR telah dinafikan peruntukan perbelanjaan pendidikan ke atas mereka hanya kerana tidak mendaftar dengan kementerian? Pada pandangan penulis, sejarah perkembangan penjajahan di Malaysia perlu dilihat sehingga munculnya perlembagaan itu sendiri melalui Laporan Suruhanjaya Reid. Penjajahan dikaitkan dengan tujuan dan matlamat penjajahan itu sendiri. Selain daripada faktor ekonomi dan politik, mereka juga mahu memastikan pemikiran dan cara hidup serta budaya masyarakat setempat turut dijajah berasaskan ideologi sekularisme mereka yang datang bersama-sama dengan ajaran Kristian. Ajaran ini telah memisahkan agama daripada kehidupan (S.S. Hussain & S.A. Ashraf, 1980). Perkara pendidikan jelas menjadi tanggungjawab kerajaan persekutuan, mengapa penjajah dan pemerintahan selepas penjajahan tidak mengambil tanggungjawab institusi pendidikan orang-orang Islam seperti pondok sejak awal sebelum merdeka lagi. 4.4 Implikasi Dalam Akta Pendidikan 1996 Begitu juga dalam konteks Akta Pendidikan 1996, terdapat beberapa aspek penting dalam akta yang boleh memberikan implikasi dalam proses pendaftaran SAR selain kuasa pentadbiran seperti pendaftaran institusi, pendaftaran guru dan murid, surat cara pengelolaan dan pelaksanaan kurikulum kebangsaan. Semua aspek tersebut bukan menjadi aspek penting dalam perlembagaan kerana ia dikelolakan oleh kementerian yang ditugaskan dalam hal ehwal pendidikan. Terdapat satu seksyen yang menekankan khusus tentang bantuan kepada sekolah agama rakyat. Melalui seksyen ini lah bantuan per kapita yang diberikan kepada SAR diguna pakai iaitu Seksyen 52 di bawah bab Pengajaran Agama di Institusi Pendidikan. Sebenarnya seksyen ini telah wujud sejak awal kemerdekaan lagi iaitu sejak Akta pelajaran 1961 diluluskan hasil daripada beberapa laporan sebelum itu iaitu Laporan Rahman Talib. Sejarah bantuan ini telah diberikan sejak tahun 1956 lagi. Apabila SAR telah dinaikkan taraf dan didaftar di bawah Seksyen 7

16 bermakna ia bukan hanya akan terikat kepada seksyen 52 sahaja tetapi juga semua seksyen yang lain berdasarkan Akta Pendidikan 1996 atas sebab pendaftaran tersebut. Penyelidik akan membincangkan konflik dan permasalahan yang timbul apabila ia mengikut sepenuhnya akta tersebut. Implikasi yang besar kepada SAR ialah masalah perlaksanaan kurikulum mata pelajaran Diniah. Perkara ini berlaku apabila SABK diminta untuk menerima pakai sepenuhnya kurikulum kebangsaan seperti yang terdapat dalam peraturan peraturan Terpilih dalam Akta tersebut. Dalam Akta Pendidikan 1996, ada menyatakan kuasa menteri dalam melonggarkan pelaksanaan kurikulum khususnya jadual seperti mana yang telah di atas. 5. Peranan Negeri Dalam Memperkukuhkan SAR 5.1 Peruntukan Kuasa Sah dan Jaminan Dalam Perlembagaan Dalam Jadual yang sama, senarai 2, No. 1 menyatakan dengan jelas bahawa hal-hal yang berkaitan dengan agama Islam adalah tanggungjawab kerajaan Negeri. Perkara 12 dalam Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan hak mengenai pendidikan kepada rakyat tanpa mengira agama, kaum, keturunan atau tempat lahir. Dalam Perkara 12 (2) Perlembagaan Persekutuan iaitu hak-hak berkenaan dengan Pelajaran ; (2) Tiap-tiap kumpulan ugama berhak menubuhkan dan menyenggara institusi-institusi untuk pelajaran kanak-kanak dalam ugama kumpulan itu sendiri, dan tidaklah boleh ada perbezaan semata-mata oleh sebab ugama dalam mana-mana undag-undang berkaitan dengan institusi-institusi itu atau dalam pentadbiran mana-mana undang-undang itu ; tetapi adalah sah bagi Persekutuan atau sesuatu Negeri menubuhkan atau menyenggara institusi Islam atau mengadakan atau membantu dalam mengadakan ajaran dalam ugama Islam dan melakukan apa-apa perbelanjaan sebagaimana yang diperlu bagi maksud itu. Jika dilihat dalam peruntukan di atas, ia selaras dengan kehendak agama Islam sebagai agama rasmi negara seperti mana dalam Perkara 3(1). Peruntukan tersebut juga tidaklah hanya menjadi tanggungjawab kerajaan negeri yang pada dasarnya mempunyai autonomi di dalam hal-hal mengenai agama tetapi juga tanggungjawab kerajaan persekutuan sebagai agensi kerajaan Pusat. Sehingga ke hari ini, masih belum wujud undang-undang persekutuan yang memperuntukkan mana-mana akta bagi 8

mengukuhkan jaminan bantuan tersebut kecuali melalui Seksyen 52 Akta Pendidikan 1996 berbunyi seperti berikut ; Tertakluk kepada apa-apa syarat dan batasan yang difikirkan oleh Menteri patut dikenakan, bantuan kewangan secara sumbangan boleh diberikan daripada wang yang diperuntukkan oleh Parlimen kepada sesuatu institusi pendidikan Islam, yang tidak disenggarakan oleh Menteri di bawah Ata ini atau oleh Kerajaan sesuatu Negeri dan sama ada yang merupakan suatu institusi pendidikan mengikut pengertian Akta ini atau bukan institusi pendidikan sedemikian, hanya kerana pengajaran di institusi itu adalah terbatas kepada pengajaran agama Islam sematamata. 5.2 Tanggungjawab Bersama Negeri dan Persekutuan Mengenai tanggungjawab bersama ini, masalah perjawatan guru boleh diambil sebagai contoh. Kedudukan masalah perjawatan ini dijelaskan dalam Perkara 144 Fasal (1) Tugas-tugas Suruhanjaya Perkhidmatan ; Tertakluk kepada peruntukan mana-mana undang-undang yang ada dan kepada peruntukan Perlembagaan ini, maka adalah menjadi kewajipan sesuatu Suruhanjaya yang dimaksudkan oleh Bahagian ini melantik, mengesahkan, memasukkan ke dalam perjawatan tetap atau perjawatan berpencen, menaikkan pangkat, menukar dan menjalankan kawalan tatatertib ke atas anggota-anggota bagi perkhidmatan atau perkhidmatan-perkhidmatan yang diliputi oleh bidang kuasanya. Dalam Perlembagaan dengan jelas menunjukkan bahawa perjawatan guru menjadi tanggungjawab Kerajaan Persekutuan. Dari sudut tanggungjawab ia tidak dibebankan ke atas kerajaan negeri yang bertanggungjawab menguruskan institusi pendidikan Islam dan hal ehwal pengajaran agama Islam. Pemisahan antara guru yang mengajar agama Islam dan mata pelajaran itu sendiri inilah yang menjadi masalah. Bagi penulis, adalah satu bebanan yang berat perlu dipikul oleh negeri jika jawatan guru juga perlu disediakan. Memadailah negeri bertanggungjawab ke atas hal yang bersangkut paut dengan pengajaran agama Islam dalam erti kata lain dalam mata pelajaran Diniah sahaja. Ia bermaksud tanggungjawab ke atas penyediaan alat-alat bantu mengajar sahaja tidak termasuk perjawatan guru. Oleh demikian, satu lagi tanggungjawab yang perlu difikirkan oleh Kerajaan Persekutuan bagi memastikan pengajaran agama Islam berjalan dengan baik di SAR ialah dengan memberikan bantuan perjawatan guru kepada institusi tersebut. 9

Bagi menyelesai masalah ini tentang peranan kebersamaan antara persekutuan dan negeri sesuai dengan amalan federalisme dalam Perlembagaan Malaysia, amat wajar sekali semangat persekutuan tersebut diterjemahkan dalam memahami masalah tanggungan dan bebanan. Sejarah Perlembagaan Malaysia telah meletakkan konsep persekutuan yang lebih memberatkan kuasa pusat yang kuat mungkin adalah sebahagian daripada masalah ini. Bagaimanapun, apakah konsep federalisme itu salah dan wajar dihapuskan. Memang benar bahawa pusat menjadi kuasa yang lebih ke atas negeri bukan setakat dalam konteks pembahagian kuasa tetapi dalam kes pembangunan SAR ini yang melibatkan lima aspek penting. Sebahagian besar daripadanya adalah jelas di bawah kuasa pusat. Ia memberi maksud kerajaan pusat harus memikul tanggungjawab untuk memajukan dan membangunkan institusi tersebut. (Tun Suffian, 1990). Memandangkan proses pendaftaran SAR masih baru dan semua pihak sedang meneroka permasalahan baru yang bakal timbul. Perselisihan dan pergeseran tentang kuasa akan terus menjadi polemik kerana pendaftaran SAR telah didaftarkan atas dua sumber kuasa yang sah dalam perundangan negara antara negeri dan persekutuan. Menurut Aziz Bari (2002), oleh sebab Islam telah diletakkan di bawah bidang kuasa negeri, sepatutnya apabila timbul keraguan mengenai hal-hal yang berkaitan dengannya, bermakna keraguan harus diselesaikan dengan mengutamakan tafsiran yang memberi kelebihan kepada negeri. Ini adalah semangat umum pembahagian kuasa dalam kerangka kerajaan yang mengamalkan konsep federalisme (Aziz Bari, 2008). 5.3 Pengukuhan Negeri dan Jemaah Pengurusan Sekolah (JPS) Sebagai Kuasa Eksekutif Dapatan kajian penyelidik mendapati terdapat dakwaan mengatakan pihak kementerian pelajaran tidak mempunyai kuasa ke atas SAR. Oleh sebab itu, permasalahan ini diserahkan kepada JAKIM melalui urus setia LEPAI untuk menyelesaikan semua masalah berkaitan dengan SAR di seluruh negara mulai 1983. Persoalan yang berbangkit pula ialah JAKIM tidak mempunyai eksekutif power dalam menentukan polisi untuk SAR dan inilah antara sebab mengapa SAR sukar untuk dibangunkan dengan baik dalam arus pendidikan perdana. JAKIM hanya mempunyai kuasa menyelaras dan menasihati sahaja sebagaimana mereka berperanan dalam menyelaras undang-undang lain yang diuruskan oleh negeri. Jika demikian, persoalan seterusnya yang boleh dibangkitkan ialah di mana peranan Majlis Rajaraja seperti mana dalam perlembagaan dalam urusan hal ehwal agama Islam ; 3(2) Dalam tiap-tiap Negeri melainkan Negeri-negeri yang tidak mempunyai Raja, kedudukan Raja sebagai ketua agama Islam dalam negerinya secara dan setakat mana 10

yang diakui dan diisytiharkan oleh Perlembagaan negeri itu, dan juga tertakluk kepada Perlembagaan Negeri itu, segala hak, keistimewaan, hak kedaulatan dan kuasa yang dinikmati olehnya sebagai ketua agama Islam tidaklah tersentuh dan tercatat tetapi dipersetujui oleh Majlis Raja-raja supaya meliputi seluruh Persekutuan, maka tiap-tiap orang Raja lain hendaklah atas sifatnya sebagai Ketua agama Islam membenarkan Yang di-pertuan Agong mewakilinya. Penyelidik percaya wujud pendapat yang melihat JAKIM tidak mempunyai kuasa eksekutif ke atas SAR adalah disebabkan tiadanya dalam perlembagaan yang menyatakan peranan agama di peringkat pusat. Persoalan tersebut seharusnya tidak timbul kerana semasa perundingan untuk mencapai kemerdekaan dahulu, raja-raja yang bersetuju memberikan kebenaran supaya peruntukan tentang pengisytiharan agama Islam sebagai agama persekutuan dimasukkan dalam perlembagaan pada masanya yang sama kedudukan mereka juga tidak terjejas sebagai ketua agama Islam di negeri masing-masing (Aziz Bari, 2002). Oleh sebab itu, kebenaran diberikan kepada seorang raja untuk memutuskan fungsi agama meskipun baginda menjalan tugasan Yang Dipertuan Agong. Perlu diingatkan bahawa Majlis-majlis Raja yang dibentuk di bawah Perkara 38 (1) juga adalah terdiri daripada raja-raja yang kesemuanya menjadi ketua agama. Dalam Perkara yang sama 38(2) (b) baginda berkuasa atas semua perbuatan, amalan dan upacara keagamaan ; mempersetujui atau tidak mempersetujui supaya apa-apa perbuatan, amalan atau upacara agama meliputi seluruh Persekutuan Dengan lain perkataan, peranan majlis-majlis Raja-raja atau Yang Dipertuan Agong mempunyai alasan-alasan yang praktikal seperti kebaikan dan faedah umat Islam. Kedudukan ini perlu untuk menjaga martabat dan kesucian agama Islam di peringkat persekutuan. Sebagai suatu kenyataan, majlis raja-raja merupakan institusi perlembagaan tertua dan kewujudannya lebih awal berbanding dengan perlembagaan persekutuan itu sendiri. Oleh yang demikian, dalam apa-apa keputusan yang berkaitan dengan SAR perlulah mengambil kira peranan raja di peringkat negeri dan Majlis Raja-raja di peringkat persekutuan. Jika tidak, ia akan menambahkan kerumitan yang sudah sedia ada (Aziz Bari, 2002). Percanggahan dalam menentukan kuasa eksekutif ini bukan perkara yang dibuat kerana ia adalah hasil daripada bermulanya ilmu mengenai pelaksanaan persekutuan itu sendiri di mana-mana tempat di dunia hari ini. Ringkasnya di Malaysia ini, sejauh mana masalah competitive federalism tersebut boleh dielakkan dan diganti dengan galakan semangat kerjasama yang dipanggil co-operative 11

federalism (Shaikh Mohd Noor Alam Hussain,1984). Kerajaan-kerajaan dalam persekutuan mestilah bertindak bersama bukan bertelagah supaya kebajikan awam dapat dicapai sepenuhnya. Beliau juga berhujah kelangsungan sesebuah sistem negara persekutuan akhirnya bergantung kepada budaya politik dan sistem parti negara berkenaan. Mungkin boleh dikongsi ideanya di sini ialah sekiranya formula pembahagian itu kurang sekalipun tetapi jika budaya politiknya sihat dan memberi keutamaan kepada demokrasi bermakna harapan untuk melihat konsep federalisme itu sihat adalah lebih baik (Aziz Bari, 2003) Bagi memperkukuhkan kedua-dua kuasa di atas dengan situasi baru hari ini, surat pengacaraan kelolaan sekolah-sekolah agama yang dinaik taraf menjadi SBK juga perlulah jelas dari sudut kuasa pengelolaannya. Suratcara tersebut perlu menyatakan dengan jelas kedudukan Raja sebagai ketua agama Islam dan Menteri Besar sebagai kuasa pelaksana dasar-dasar kerajaan di peringkat negeri. Terdapat juga perbezaan penggunaan istilah ini di dalam perundangan. Ini kerana enakmen menggunakan Jemaah Pengurusan Sekolah (JPS) manakala akta pendidikan pula menggunakan Lembaga Pengelola Sekolah (LPS). Penulis mencadangkan agar istilah diterima pakai dalam enakmen mestilah diutamakan demi keselamatan undang-undang pada masa depan. 5.4 Merperkasakan Enakmen Penyelarasan Pengawalan Sekolah Agama dan Mengubahsuai Memorendum Persefahaman Pada peringkat awalnya SAR telah berdaftar di bawah Enakmen Majlis Agama Islam Negeri dan diperkukuhkan lagi di bawah Enakmen Pengawalan Sekolah-Sekolah Agama Islam yang mula dilaksanakan pada tahun 1988. Penguatkuasaan enakmen tersebut bergantung pada negeri-negeri masing. Enakmen ini sebenarnya telah digubal oleh Jabatan Kemajuan Islam (JAKIM) untuk diterima pakai oleh negeri dan diluluskan dalam Dewan Undangan negeri masing-masing (Salehuddin Kayat, Temu bual). Sebagai contoh di negeri Selangor, sekolah agama telah berjalan dengan sah berdasarkan Enakmen Pengawalan Sekolah-sekolah Agama Islam 1988 Enakmen No. 2 Negeri Selangor. Dalam Bahagian II No. 4(1) menyebut ; Maka adalah menjadi tanggungjawab Pendaftar untuk memastikan dan mengawasi yang semua Sekolah Islam dalam Negeri ditadbirkan dengan sepatutnya Berdasarkan apa yang disebutkan di atas, penyelidik melihat wujudnya konflik pendaftaran sekolah iaitu di bawah enakmen dan akta. Ini bermakna terdapat dua kuasa perundangan bagi sekolah ini. Ini memberi maksud terdapat dua kuasa pentadbiran, dua kuasa perlantikan dan dua sumber kewangan 12

bagi SAR. SBK berpotensi besar untuk berkonflik pada masa hadapan jika tidak diuruskan dengan baik oleh kedua-dua belah pihak. Suasana ini memungkinkan SAR menjadi sebuah institusi pendidikan yang mempunyai dua nakhoda. Bagi penulis, pengurusan kebersamaan dan tolak ansur adalah jalan penyelesaian terbaik jika kedua-dua pihak ingin memainkan peranan masing-masing tanpa melintasi sempadan kuasa yang dibenarkan dengan mengutamakan enakmen negeri terlebih dahulu sebelum meminda apa-apa akta kebangsaan yang berkaitan dengannya. Dalam pemerhatian penulis mengenai MoU yang telah dipersetujui dan ditandatangani pula, ia masih mempunyai beberapa kelemahan. Antara kelemahan tersebut ialah peruntukan kaedah perlantikan dan pemilihan pengetua, status kuasa negeri ke atas sekolah walaupun mereka diberikan kuasa pemilikan tanah dan bangunan. Perlu diingatkan SABK bukan sekolah kerajaan sepertimana dalam akta. Oleh kerana itu, penyelarasan pengurusan dan pentadbiran hendaklah berbeza dengan sekolah kerajaan. Tambahan pula, ia bukanlah sekolah agama yang ditubuh terus oleh kementerian tetapi sekolah agama yang sudah menjadi milik dan telah berdaftar dengan pihak berkuasa agama negeri ataupun milik lembaga pengelola sekolah. Perubahan sistem pengurusan inilah yang banyak menimbulkan sentimen dan sensitiviti jika tidak diurus dengan bijaksana. Sekiranya terdapat perselisihan dalam memorandum yang telah ditandatangani, kedua-dua pihak boleh membuat semakan semula agar mereka benar-benar merasa bertanggungjawab ke atas sekolah tersebut dan tidak ada pengabaian mana-mana pihak. Kandungan dan syarat-syarat dalam memorendum tersebut perlulah adil dan saksama kepada pihak yang terlibat. Bagi pengkaji, sekiranya memorendum ini dilaksanakan tanpa curiga dan berjalan lancar tidak mustahil perlembagaan dan akta pendidikan perlu kepada pindaan dan pengubahsuaian agar sesuai dengan keadaan semasa. Pindaan dan perubahan adalah perkara biasa dalam penggubalan undang-undang kerana manusia akan terus berfikir untuk kebaikan mereka sendiri. Pemilikan kuasa dalam mengurus dan mentadbir SAR hendaklah dijelaskan dalam satu dokumen yang bertulis agar wujud kebersamaan tersebut dalam proses perlaksanaannya nanti. Peranan bersama ini wajar diperkukuh dan dipertingkatkan. Kerajaan negeri wajar memperkukuhkan peranan mereka di SABK kerana sebagai pemilik tanah dan bangunan, mereka masih berautoriti dalam menguruskan SAR. Pengukuhan boleh menerima pakai Enakmen yang sedia ada dan diperkasakan lagi melalui Memorendum Persefahaman yang telah ditandatangani. Perubahan ke atas memoendum juga boleh dilakukan sekiranya terdapat kesangsian peranan agar tidak berbangkit pada masa depan. 13

6. Rumusan Secara umumnya, melihat kepada perbincangan di atas, penulis rumuskan seperti berikut ; 1. Sumber kuasa negeri kepada SAR dalam dasar pendidikan kebangsaan masih belum kukuh. Keadaan ini disebabkan pentafsiran SAR sama ada sebagai institusi agama atau pendidikan berdasarkan bidang kuasa yang diberikan oleh perlembagaan. Keterbatasan sumber kuasa tersebut di peringkat persekutuan dan negeri boleh membuka ruang kepada kehilangan identiti dan mudah menimbulkan konflik dan sensitiviti. 2. Cadangan pendaftaran SAR masih belum sampai ke peringkat yang meyakinkan semua pihak atas kemampuan kementerian pelajaran. Kemampuan yang dimaksudkan bukanlah kemampuan kewangan tetapi kemampuan dalam mencapai falsafah pendidikan Islam dan menguruskan SAR dengan lebih tersusun tanpa menjejaskan identiti dan tradisi status quo mereka. 7. Kesimpulan Sejarah kegagalan jangan diulangi sekali lagi apabila identiti SAR telah tidak dititikberatkan dan tidak disedari dari pemilik asal SAR. Bagi penyelidik, ini adalah peluang yang sangat baik bagi keduadua belah pihak mengambil sikap tolak ansur dengan memurnikan sebarang pertelingkahan yang timbul. Terlalu banyak peraturan sama ada melalui perlembagaan persekutuan dan akta-akta lain yang bersangkutan telah menjadi penghalang kepada proses pendaftaran ini. Jaminan terhadap pengekalan kurikulum mata pelajaran Diniah dan perkara-perkara yang bersangkutan dengannya seperti mana yang diamalkan sebelum ini ada kewajarannya kerana ia berkait rapat dengan seksyen seksyen lain. Jaminan ini juga memerlukan kesungguhan dari pihak semua pihak untuk memahami masalah yang dihadapi oleh mereka. Ini bermakna implikasi pendaftaran SAR bukan setakat Akta Pendidikan bahkan akta-akta lain yang bersangkut paut dengannya. Penyelidik percaya masih banyak lagi kelompangan yang perlu diatur dan disusun untuk menjadikan ia lebih baik pada masa depan. Kebijaksanaan dan kehebatan yang ada pada pemimpin 14

sebagai pembuat polisi dan pegawai perkhidmatan yang boleh mencadangkan sesuatu cadangan kepada pihak berkuasa adalah satu modal besar yang sangat mahal harganya ke arah penyelesaian tersebut. Sepanjang tempoh perkembangan dan penginstitusian SAR sejak dari awal kemerdekaan lagi, ia menunjukkan masalah ini bukan mudah untuk diselesaikan. Ia adalah satu kerja yang sangat rumit dan memeningkan. Hanya segelintir sahaja pemimpin dan pegawai yang mampu menghadapinya. RUJUKAN Abdul Aziz Bari (2003). Malaysian Constitution: A Critical Introduction. Kuala Lumpur : The Other Press. Abdul Aziz Bari (2005). Islam dan Perlembagaan Malaysia. Petaling Jaya : Intel Multimedia & Publications. Abdullah Ishak 1995. Pendidikan Islam dan pengaruhnya di Malaysia. Kuala Lumpur : Dewan Bahasa dan Pustaka. Al-Abrashi, Muhammad c Atiyyah (t.th.) Al-tarbiyyah al-islamiyyah wa falasifatuha. Misr : Dar al-fikr al- c Arabiyy. Al-Attas, Syed Muhammad Al-Naquib (1979). Aims and objectives of Islamic education. Jeddah : Hodder & Stoughton, King Abdul Aziz University. Al-Nahlawi, c Abd al-rahman (1996). Usul al-tarbiyyah al-islamiyyah wa asalibuha fi al-bayt wa almadrasah wa al-mujtama c. Bayrut : Dar al-fikr. Azizi Umar & Supyan Hussin ( 2007). Konflik sekolah agama rakyat dalam dasar pendidikan kebangsaan : suatu analisis awal. Kertas Kerja Seminar Kebangsaan Isu-isu Pendidikan Negara Kali Ke-Tiga. Anjuran Fakulti Pendidikan Universiti Kebangsaan Malaysia. Bangi, Selangor, 13-14 Februari. Azizi Umar & Supyan Hussin (2008). Peranan Kerajaan Negeri dan Pusat Ke Atas Sekolah Agama Rakyat : Satu Kajian Masalah Pengurusan Bersama Terhadap Pemilkan Kuasa. Jurnal Pengurusan Pendidikan Institut Aminuddin Baki. Bil. 15 Dangiran Mustapha (2008). Program Pendaftaran Sekolah Agama Sebagai Sekolah Agama Bantuan Kerajaan : Satu Sorotan. Kertas kerja Seminar Pemantapan Kurikulum Sekolah Agama Bantuan Kerajaan Peringkat Kebangsaan bertarikh 3-5 Disember 2008 di Port Dickson, Negeri Sembilan. Federation of Malaya (1956). Report of the comettee to consider financial aids to non government islamic religious schools Hasan Langgulung (1991). Asas-asas Pendidikan Islam. Kuala Lumpur : Dewan Bahasa dan Pustaka K C Wheare (1980). Kerajaan Persekutuan. Kuala Lumpur : DBP Kementerian Pelajaran (1978). Laporan Bahagian Pelajaran Ugama 15

Kementerian Pendidikan Malaysia (1996). Buku laporan kajian status SMAR Khoo Kay Kim (1980). Perkembangan pelajaran agama Islam. Dlm. Awang Had Salleh (pnyt.). Pendidikan ke arah perpaduan : sebuah perspektif sejarah. Kuala Lumpur : Dewan Bahasa dan Pustaka. Lembaga Penyelidikan Undang-undang (2007), Perlembagaan Persekutuan (pindaan sehingga 2007), Kuala Lumpur : Internasional Law Book Services. Bahagian 1, Perkara 3, Fasal (2), hlm. 2. Malaysia (2005). Akta Pendidikan 1996 (Akta 550) & Peraturan-peraturan terpilih. International Law Book Services. Mohd. Ismail Othman (2003). Undang-undang untuk Pengetua dan Guru Besar. Bentong : PTS Publications & Distributors Sdn. Bhd. Robiah Sidin (1994). Pendidikan di Malaysia : Cabaran Untuk Masa Hadapan. Kuala Lumpur : Fajar Bakti Sdn. Bhd. S.S. Hussain & S.A. Ashraf (1980). Crisis in muslim education. Jeddah : Hodder & Stoughton, King Abdul Aziz University. Shaikh Mohd Noor Alam Hussain (1984). Federalisme di Malaysia. Kuala Lumpur : DBP Tie Fatt Hee (2002). Undang-undang pendidikan di Malaysia. Kuala Lumpur : Fajar Bakti Sdn. Bhd. Tuan Mohamed Suffian (1990). Pengenalan sistem undang-undang Malaysia. Kuala Lumpur : DBP. Temubual Abrar Idris. (Penolong Pengarah JAPIM, Kem. Pelajaran). Putrajaya. 6 Julai 2009. Dziauddin Abdul Rahman. (bekas Ketua Penolong Pengarah Bahagian Pendidikan Islam, JAKIM ). Kepong. 2 Julai 2006. Mohd Amar Abdullah. (Exco Pendidikan Kerajaan Kelantan). Kota Darulnaim, Kota Bharu. 29 April 2007 Mohd Nor Yasin (bekas Pegawai Tadbir dan Diplomatik yang ditempatkan di Bahagian Pendidikan Islam, JAKIM). Bangi. 9 Mac 2007. Muhamad Ya. (Timbalan Pengarah Bahagian Pengurusan Sekolah, Yayasan Islam Kelantan). Kota Bharu. 7 Mei 2009. Salehuddin Kayat. (Mantan Timbalan Pengarah Pendidikan Jabatan Agama Islam Selangor). Bangi. 20 Mac 2007. Yahya Othman. (Mantan Exco Pendidikan Kerajaan Kelantan). Machang. 1 Mei.2007. Zahari Abdul Latif (Mantan Ketua Penolong Pengarah BPI JAKIM), Putrajaya. 7 Ogos 2006. 16

17